Kata “haluan”, menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia, dapat berarti “arah, tujuan” maupun “pedoman”, sehingga “haluan negara” bermakna “arah, tujuan, pedoman, atau petunjuk resmi politik suatu negara”. Serupa tapi tak sama, dalam dunia internasional dikenal adanya directive principle yang merupakan prinsip-prinsip yang menjadi pedoman dalam menentukan haluan negara. Terdapat dua pengaturan directive principle dalam setiap konstitusi. Pertama, directive principle merupakan petunjuk asasi yang menjadi landasan bagi lembaga negara, khususnya pembentuk undang-undang untuk mengeluarkan kebijakan yang terprogram. Kedua, directive principle memuat pembatasan bahwa pengaturan directive principles bukanlah menjadi ranah pengadilan untuk membuat penafsiran atasnya dan kemudian, mengeluarkan putusan yang mengubah arah kebijakan yang telah dikeluarkan negara, dalam hal ini pemerintah.

Pokok-Pokok Haluan Negara (PPHN) merupakan nomenklatur yang terdapat dalam Keputusan MPR RI Nomor 8 Tahun 2019 tentang Rekomendasi MPR RI Masa Jabatan 2014-2019. PPHN hanya memuat kebijakan strategis yang dilandasi oleh nilai-nilai luhur falsafah bangsa Pancasila, serta pengejawentahan UUD NRI 1945. PPHN akan menjadi rujukan atau arahan (direction) bagi perencanaan, penyusunan, keputusan, pelaksanaan, dan evaluasi kebijakan pembangunan pemerintah. Munculnya PPHN ini diharapkan mampu mengatasi beberapa permasalahan negara seperti tersebarnya haluan pembangunan nasional negara yang telah terjadi melalui praktik SPPN (terdapat RPJPN, RPJPD, RPJMN, RPJMD), sehingga perlu penataan kembali agar terdapat satu haluan negara yang utuh dan komprehensif. Adanya anggapan bahwa GBHN konsisten dan miskin improvisasi, sementara SPPN inkonsisten dan kaya improvisasi. PPHN hadir menjembatani keduanya dalam kerangka sistem pemerintahan presidensiil.

Pendahulu PPHN: GBHN dan SPPN

Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN) memiliki sebutan dan karakter berbeda-beda di tiap zamannya. Di masa orde lama, GBHN disebut dengan PNSB (Pembangunan Nasional Semesta Berencana) yang ditetapkan berdasarkan TAP MPRS No. I/MPRS/1960 tentang Manifesto Politik Sebagai GBHN. Pada masa ini GBHN banyak diadopsi dari pidato-pidato kenegaraan Soekarno setiap 17 Agustus. Nantinya, pidato tsb diejawentahkan oleh Dewan Perencanaan Nasional untuk membuat program pembangunan nasional.

Di masa orde baru, GBHN disebut juga repelita atau rencana pembangunan lima tahunan. Dasar hukumnya adalah TAP MPR No. II/MPR/1998 tentang GBHN. GBHN difahami sebagai haluan negara tentang pembangunan nasional dalam Garis-garis Besar sebagai pernyataan kehendak rakyat yang ditetapkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat setiap lima tahun. GBHN ini pelaksanaannya dituangkan dalam pokok-pokok kebijaksanaan pelaksanaan pembangunan nasional yang ditentukan oleh Presiden.

Di masa reformasi, GBHN dibentuk berdasarkan TAP MPR No. IV/MPR/1999 tentang GBHN Tahun 1999-2004. GBHN difahami sebagai haluan negara tentang penyelenggaraan negara dalam garis-garis besar sebagai pernyataan kehendak rakyat secara menyeluruh dan terpadu yang ditetapkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat untuk lima tahun guna mewujudkan kesejahteraan rakyat yang berkeadilan. GBHN tahun 1999 – 2004 yang ditetapkan oleh MPR dalam Sidang Umum majelis Permusyawaratan Rakyat 1999, harus menjadi arah penyelenggaraan negara bagi lembaga-lembaga tinggi negara dan segenap rakyat Indonesia

Di masa sekarang, haluan negara menggunakan konsep yang benar-benar baru yang bernama Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional. Pedoman teknokratis ini diatur berdasarkan  UU 25/2004 tentang SPPN, UU 17/2007 tentang RPJPN Tahun 2005-2025, dan Perpres tentang RPJMN, yang disusun berdasarkan Visi dan Misi calon Presiden dan Wakil Presiden terpilih.

Desain Ideal PPHN: PPHN Tidak Bisa Diuji oleh MK, Tetapi Bisa Jadi Batu Uji

PPHN merupakan haluan negara yang menuntut penyelenggaraan pemerintahan negara. Lembaga peradilan, dalam hal ini MK, tidak memiliki kewenangan untuk menguji haluan negara terhadap peraturan diatasnya (UUD NRI 1945). Hal ini disebabkan: 1) MK tidak memiliki cukup legitimasi demokrasi. Haluan negara ditetapkan oleh lembaga legislatif yang anggotanya dipilih secara langsung oleh rakyat. Sedangkan hakim MK hanya dipilih oleh 3 lembaga negara (DPR, Presiden, MA). Ketiga lembaga yang memilih MK itu ada yang dipilih secara langsung oleh rakyat, maka legitimasi MK hanya sebatas lembaga yang tidak dipilih secara langsung oleh rakyat; 2) haluan negara sebagai dasar penyelenggaraan pemerintahan negara tidak dapat dibatalkan oleh fungsi yudisial. Alasan pertama, MK adalah negative legislator, sedangkan MPR adalah positive legislator. MK hanya bewenang menafsirkan norma, bukan membuat norma. Alasan kedua, haluan negara bukan ranah MK. MK tidak mungkin menguji haluan negara yang telah tertuang dalam TAP MPR terhadap UUD. Penafsiran MK akan mengubah arah kebijakan yang telah disepakati di haluan negara. Atas alasan tersebut, PPHN tidak bisa diuji oleh MK.

PPHN dapat dijadikan batu uji, karena TAP MPR yang memuat PPHN bersifat regeling. Artinya, PPHN merupakan norma yang dapat dijadikan batu uji terhadap norma-norma lainnya. Dalam praktik kenegaraan, PPHN akan dijadikan dasar pembuatan peraturan yang baru atau dasar penyesuaian aturan yang lama agar sejalan dengan PPHN. Dalam pelaksanaannya nanti, pasti terjadi penyimpangan norma yang berakibat tidak atau kurang terpenuhinya hak warga negara. Jika hal ini terjadi, maka peraturan tsb dapat diuji terhadap TAP MPR PPHN.

PPHN Bukan Sarana Impeachment terhadap Presiden

Impeachment atau pemakzulan Presiden merupakan prosedur kudeta konstitusional terhadap Presiden. Status quo, impeachment diatur dalam Pasal 7A UUD NRI 1945. Impeachment dapat dilakukan jika Presiden melakukan pelanggaran hukum berupa pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela maupun apabila terbukti tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden.

Impeachment disini dapat dilihat dari dua sisi yang berbeda. Pertama, impeachment akibat Presiden tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden, yakni jika presiden tidak menjalankan kewajibannya dalam melaksanakan PPHN sebagaimana mestinya. Impeachment jenis ini dijalankan prosedur status quo sebagaimana tertuang dalam Pasal 7A. Kedua, impeachment terjadi dengan tidak diterimanya laporan pertanggungjawaban Presiden dalam melaksanakan PPHN. Impeachment ini dekat dengan nuansa GBHN di masa lalu, dimana Presiden BJ Habibie ditolak pertanggungjawabannya oleh MPR yang kemudian penolakannya itu ditetapkan dalam TAP MPR III/MPR/1998. Impeachment jenis ini menggabungkan pertanggungjawaban Presiden selaku kepala negara secara umum dan pelaksana PPHN.

PPHN tidak hadir untuk membuka peluang impeachment. Sebab, PPHN dipraktikkan ketika kedudukan Presiden setara dengan MPR dalam sistem pemerintahan presidensiil. PPHN tidak mengembalikan MPR sebagai lembaga tertinggi negara, tidak pula mengubah sistem presidensial menjadi parlementer.

Implikasi Yuridis PPHN: MPR Bukan Lembata Tertinggi Negara

Dalam membentuk haluan negara, menjadi suatu keniscayaan bagi MPR untuk menjadi lembaga tertinggi negara. Hal ini berkiblat pada praktik di masa lalu yang menempatkan MPR selaku lembaga tertinggi negara dan Presiden sebagai lembaga tinggi negara. Praktik GBHN dirasa efektif, karena GBHN disusun dan ditetapkan oleh MPR, dilaksanakan oleh Presiden, diawasi dan dievaluasi oleh MPR itu sendiri. Bahkan tidak menutup kemungkinan pertanggungjawaban pelaksanaan GBHN tidak diterima oleh MPR. Dalam kaitannya dengan pembahasan PPHN, problem pertama yang mesti dibahas adalah, saat ini kedudukan MPR sejajar dengan Presiden, keduanya sama-sama sebagai lembaga tinggi negara. MPR masih mungkin diberi kewenangan menetapkan PPHN, namun Presiden tidak bertanggungjawab terhadap MPR. Sebab, arah negara saat ini berjalan dalam koridor sistem presidensial, bukan parlementer.

Pola hubungan kelembagaan antara Presiden dengan MPR dalam penyusunan PPHN yang mungkin terjadi adalah: 1) PPHN disusun secara bersama-sama oleh Presiden dan MPR, layaknya Presiden bersama DPR menyusun uu; atau 2) PPHN disusun oleh MPR saja, selaku satu-satunya lembaga yang berwenang. Adapun untuk penetapan/pengesahan dilakukan oleh MPR melalui produk hukumnya, TAP MPR. Untuk pelaksanaannya, PPHN dapat mengikat: 1) presiden saja, karena akan diwujudkan dalam RPJMN 5 atau 10 tahunan sekali; 2) semua lembaga negara dan elemen masyarakat, karena PPHN akan benar-benar menjadi haluan negara yang wajib dijadikan pedoman semua elemen negara dari pusat-daerah dan harus parisipatif dengan melibatkan seluruh warga negara Indonesia. Untuk pengawasan, dapat dilakukan dengan: 1) mengadopsi SPPN, dilakukan oleh masing-masing pimpinan kementrian/lembaga/satuan kerja perangkat daerah (vide Pasal 28 UU 25/2004); 2) menggunakan fungsi pengawasan DPR, dengan menolak atau meminta penyesuaian terhadap RAPBN yang diajukan Pemerintah jika tidak sesuai dengan PPHN.

MPR Berwenang Menetapkan TAP yang Mengatur Keluar, Terbatas pada PPHN

Hasil kajian MPR memilih TAP MPR sebagai produk hukum yang tepat dalam mengatur PPHN. Beberapa alasannya diantaranya, kedudukan TAP MPR lebih kuat daripada uu, tidak dapat di judicial review ke MK, dapat dijadikan batu uji dalam pengujian undang-undang baik terhadap UUD maupun terhadap TAP MPR itu sendiri, prosedur perubahan lebih mudah. Hadirnya TAP MPR sebagai wadah haluan negara sekilas mirip dengan GBHN di masa lalu. Dimana, MPR dapat mengeluarkan dua jenis TAP. Pertama, TAP yang bersifat menetapkan (beschikking) yang umumnya bersifat individual, kongkrit, dan final. Kedua, TAP yang bersifat mengatur (regeling) yang umumnya bersifat umum, abstrak, dan berlaku terus menerus (einmahlig).

Pasca amandemen, kewenangan MPR untuk mengeluarkan TAP dihapuskan. Kini, MPR hanya berwenang mengeluarkan TAP sebatas bersifat penetapan, misalnya untuk menetapkan Presiden dan Wakil Presiden terpilih dan bersifat mengatur ke dalam (intern regel) seperti berkaitan dengan tata kelola lembaga MPR itu sendiri. Jika hendak mengeluarkan TAP MPR yang berisi PPHN, MPR menambah kewenangannya melalui mekanisme amandemen UUD 1945. Perubahan tsb dapat memberi batasa bahwa, MPR hanya dapat mengeluarkan TAP MPR dalam rangkan pengaturan PPHN. Sehingga limitasi ini jelas dan tidak membuat abuse of power di masa mendatang.

Tercipta Check and Balances antara Presiden dengan MPR

Pasca amandemen ke-4 UUD, dua hal yang menjadi sorotan utama adalah, penguatan Presiden dan pelemahan terhadap MPR. Presiden dikatakan kuat, karena memiliki kewenangan eksekutif, legislatif, dan yudisial, beberapa hak veto, Presiden tidak dapat dijatuhkan oleh parlemen, mekanisme impeachment diubah dari yang semula politis menjadi ketat dengan prosedural hukum, dsb. MPR dikatakan lemah karena dua kewenangan utamanya dicabut. MPR tidak dapat mengeluarkan TAP yang bersifat mengatur keluar, MPR juga tidak dapat menetapkan haluan negara. Tidak hanya itu, Presiden bukan lagi mandataris MPR. Implikasinya, MPR bukan lagi lembaga tertinggi negara.

Meski demikian, amandemen ke-4 nampaknya telah lupa merumuskan pola koordinasi antara MPR dengan Presiden. Kedudukan yang sejajar ini menuntut Presiden dan MPR saling mengimbangi dan koordinasi yang sejalan dengan prinsip check and balances system. Melalui PPHN ini, hubungan kelembagaan antara Presiden dan MPR dapat dibangun kembali dalam rangka mewujudkan PPHN sebagai haluan pembangunan nasional negara.

Skema Pelaksanaan PPHN

Jika PPHN hadir dalam ketatanegaraan Indonesia, implikasinya adalah: 1) terhapuskannya SPPN sebagai pedoman pembangunan nasional; 2) peleburan SPPN dengan PPHN. Arah politik negara saat ini menghendaki opsi kedua, inilah yang akan dirincikan penulis. PPHN akan menempati posisi haluan negara yang konsisten yang tidak mudah berubah. PPHN menggantikan posisi RPJP dalam sistem SPPN saat ini. PPHN nantinya akan diatur secara lebih lanjut dengan RPJMN yang disusun oleh Presiden berdasarkan visi-misinya. Yang membedakan adalah, sistem pengawasannya yang dilakukan melalui pranata hak budget parlemen, dimana Presiden dalam rangka menyusun RAPBN yang akan mebiayai seluruh kebutuhan negara selama satu tahun anggaran, jika dalam penyusunannya tidak memperhatikan PPHN, DPR dapat menolak RAPBN dan meminta Presiden untuk menyesuaikan kembali dengan PPHN. Perbedaan kedua terletak pada sistem pengawasannya. Pengawasan dilakukan melalui fungsi pengadilan, dimana jika terdapat peraturan perundang-undangan, baik uu maupun peraturan dibawahnya, tidak sesuai dengan TAP MPR dapat dibatalkan keberlakuannya oleh lembaga pengadilan (MK).

Share.

Penulis adalah mahasiswa program studi Hukum Tata Negara, Fakultas Syari’ah dan Hukum, UIN Sunan Kalijaga Yogyakarta. Saat ini penulis aktif menulis dengan fokus kajian hukum ketatanegaraan dan keislaman

Leave A Reply