Beda ‘Kasta’ Antara Peraturan Daerah dan Peraturan Menteri

Pada awal pelaksanaan Pembatasan Sosial Berskala Besar (PSBB) April lalu, terdapat fenomena dimana Pemerintah Provinsi DKI Jakarta melarang penggunaan ojek daring sebagai sarana transportasi manusia didasarkan atas Peraturan Menteri Kesehatan Republik Indonesia Nomor 9 Tahun 2020 tentang Pedoman Pembatasan Sosial Berskala Besar yang kemudian diaplikasikan secara lebih lanjut dalam Peraturan Gubernur DKI Jakarta Nomor 33 Tahun 2020 tentang Pelaksanaan Pembatasan Sosial Berskala Besar. Namun, secara mengejutkan, dalam Peraturan Menteri Perhubungan Nomor 18 Tahun 2020 membolehkan ojek daring untuk mengangkut manusia. Terlihat bahwa regulasi yang diterbitkan oleh Kementerian Kesehatan dan Kementerian Perhubungan memiliki hal yang sangat bertolak belakang.

Dari perseteruan tersebut terdapat pertanyaan apa itu Peraturan Menteri (Permen) dan bagaimana posisinya dibanding dengan Peraturan Daerah (Perda). Hal ini mengingat aturan yang ada hanya menuliskan posisi Perda dalam hirarki hukum nasional tanpa menyebutkan keberadaan Permen. Lalu, bagaimana ketika Perda (yang notabennya tertulis sebagai bagian dari hirarki hukum nasional) tidak berkesesuaian dengan Permen? Apakah Permen tidak mengikat secara hukum karena tidak disebutkan dalam aturan perundang-undangan?

Undang-Undang tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan

Dasar pemberlakuan peraturan mengenai pembentukan peraturan perundang-undangan Indonesia ialah UU Nomor 12 Tahun 2011 PPP. Pada Pasal 7 ayat (1) disebutkan sebagai berikut:

(1) Jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan terdiri atas:

1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
2. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
3. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
4. Peraturan Pemerintah;
5. Peraturan Presiden;
6. Peraturan Daerah Provinsi; dan
7. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.

Pasal tersebut tidak menyebutkan Permen sebagai salah satu jenis peraturan perundang-undangan. Namun, suatu peraturan perundang-undangan dari awal hingga akhir merupakan sebuah kesatuan sehingga kita tidak hanya membaca pasal tersebut, melainkan harus membaca pasal berikutnya:

Pasal 8

1. Jenis Peraturan Perundang-undangan selain sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (1) mencakup peraturan yang ditetapkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Badan Pemeriksa Keuangan, Komisi Yudisial, Bank Indonesia, Menteri, badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk dengan Undang-Undang atau Pemerintah atas perintah Undang-Undang, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Gubernur, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota, Bupati/Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat.
2. Peraturan Perundang-undangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan.

Rumusan pasal 8 ayat (1) dan (2) tersebut menyebutkan bahwa salah satu jenis peraturan perundang-undangan lain selain yang disebutkan dalam Pasal 7 ayat (1) tetap diakui dan mengikat dengan syarat diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan. Salah satunya ialah peraturan yang ditetapkan menteri.

Walau tidak menggunakan frasa “Peraturan Menteri”, melainkan “… peraturan yang ditetapkan oleh Menteri …”, tentunya Permen yang berlaku di Indonesia ditetapkan oleh Menteri sesuai dengan kewenangan dan bidangnya, serta umumnya merupakan upaya penderivasian dari suatu UU sebagaimana disebutkan dalam Pasal 8 ayat (1) UU PPP, maka dapat diklasifikasikan bahwa Permen merupakan bagian dari peraturan perundang-undangan Indonesia. Hal yang sama juga berlaku terhadap Peraturan Menteri Kesehatan Republik Indonesia Nomor 9 Tahun 2020 tentang Pedoman Pembatasan Sosial Berskala Besar serta Peraturan Menteri Perhubungan Nomor 18 Tahun 2020 tentang Pengendalian Transportasi dalam rangka Pencegahan Penyebaran Covid-19.

Peraturan Daerah vs. Peraturan Menteri

Permen merupakan bagian tak terpisahkan dari peraturan perundang-undangan, karena telah memenuhi unsur peraturan perundang-undangan yaitu peraturan tertulis; dibentuk oleh lembaga atau pejabat Negara; melalui prosedur yang ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan; dan mengikat secara umum. Terlepas dari keberadaannya yang tidak disebutkan dalam hierarki peraturan perundang-undangan (sehingga tak jelas dimana posisinya dibanding Perda), Permen tetap “tinggi” kedudukannya dibanding Perda. Indikatornya dapat terlihat dari berbagai macam Perda yang dibentuk dengan dasar hukum dari Permen.

Alasan tersebut dapat dijadikan pijakan untuk menilai bahwa kedudukan Perda berada di bawah Permen dengan mempertimbangkan nomor 41 serta 43 Lampiran II UU PPP yang menerangkan bahwa hanya peraturan yang memiliki derajat lebih tinggi atau sama, yang dapat dijadikan dasar hukum suatu peraturan perundang-undangan serta urutan pencantuman peraturan perundang-undangan yang wajib mempertimbangkan hierarki peraturan perundang-undangan.

Indikator lain mengapa Permen berkedudukan lebih tinggi dibanding Perda harus dimulai dari konsep yang tertuang dalam Pasal 1 ayat (1) UUD 1945: “Negara Kesatuan”. “Negara Kesatuan’ tidak hanya dalam artian satu secara wilayah, namun juga pemerintahan dan hukum. Konsekuensinya akan berlaku sistem hukum yang sama dalam suatu negara dari tingkat pusat hingga daerah. Atas hal itulah dan mengomparasikannya dengan Pasal 18 ayat (1) UUD 1945 bahwa “Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang-undang”, sehingga disimpulkanlah bahwa (pemerintah) provinsi, kabupaten, maupun kota di Indonesia merupakan perpanjangan tangan dari (pemerintah pusat) Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Hal yang kemudian dikombinasikan dengan Pasal 4 ayat (1) serta Pasal 17 ayat (1) UUD 1945 sehingga dijadikan suatu kesimpulan bahwa Presiden yang merupakan kepala negara dan kepala pemerintahan serta dibantu oleh menteri dalam menjalankan tugasnya di pemerintahan pusat merupakan “induk” dari setiap provinsi, kabupaten, dan kota serta provinsi, kabupaten, dan kota harus senantiasa berada dalam kesatuan tak terpisahkan dengan pelaksana pemerintahan pusat yang berada dalam komando seorang Presiden, serta menteri yang merupakan pembantu Presiden di tingkat pusat. Salah satu bentuk kesatuan komando tersebut diukur melalui produk hukum yang harmonis, termasuk antara Permen dengan Perda.

Apabila terdapat Perda yang terindikasi tidak berkesesuaian dengan Permen, maka dapat mengajukan untuk dilakukannya judicial review. Judicial review merupakan proses pengujian yang dilakukan oleh suatu lembaga yudikatif tentang konsistensi UU terhadap UUD 1945 atau peraturan perundang-undangan terhadap peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.

Di Indonesia, pengujian Perda terhadap Permen merupakan kewenangan Mahkamah Agung menurut ketentuan Pasal 31 ayat (2) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2004 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung. Bila dalam pengujian tersebut terbukti bahwa Perda bertentangan dengan Permen, maka konsekuensi bagi Perda tersebut dapat dinyatakan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat serta putusan tersebut wajib dimuat dalam Berita Negara Republik Indonesia.

kawanhukum.id merupakan platform digital berbasis website yang mewadahi ide Gen Y dan Z tentang hukum Indonesia. Tulisan dapat berbentuk opini, esai ringan, atau tulisan ringan lainnya dari ide-idemu sendiri. Ingin tulisanmu juga diterbitkan di sini? Klik tautan ini.